Beskytter EU-retten mod dobbelt straf? EU-Domstolen præciserer rækkevidden af princippet ne bis in idem i konkurrenceretten

Princippet ne bis in idem i konkurrenceretten

Den delte håndhævelseskompetence mellem Kommissionen og de nationale konkurrencemyndigheder i EU indebærer en risiko for, at den samme virksomhed kan blive efterforsket og/eller straffet for en lovovertrædelse, som den allerede er blevet dømt eller frikendt for. Artikel 50 i EU’s Charter om grundlæggende rettigheder fastslår dog, at princippet om ne bis in idem gælder på EU-rettens område:

”Ingen skal i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen.”

Efter EU-Domstolens praksis er anvendelsen af princippet som udgangspunkt undergivet to kumulative betingelser: (i) Der skal foreligge en forudgående endelig afgørelse (”bis”), og (ii) de samme faktiske omstændigheder skal være omfattet af den forudgående afgørelse og af den efterfølgende retsforfølgelse eller afgørelse (”idem”). Det præcise indhold af idem-betingelsen har imidlertid givet anledning til tvivl, idet princippet er blevet fortolket anderledes inden for konkurrenceretten end på andre retsområder.

I konkurrenceretlig sammenhæng har EU-Domstolen således fortolket idem-betingelsen som en treleddet test (tre underbetingelser), hvorefter forbuddet mod dobbelt retsforfølgning og straf finder anvendelse, hvis der er tale om (ii.a) samme lovovertræder, (ii.b) identiske faktiske omstændigheder og (ii.c) den samme beskyttede retlige interesse, jf. f.eks. sag C-219/00 P, Aalborg Portland, præmis 338, og senest bekræftet i sag C-857/19, Slovak Telekom, præmis 43.

Betingelsen om den samme beskyttede retlige interesse er kun anvendt på konkurrencerettens område og har betydning, hvor en lovovertrædelse er begået af samme juridiske eller fysiske person og skyldes de samme faktiske omstændigheder, men er begået i forskellige retssystemer eller i strid med forskellige regelsæt, der har forskellige formål. EU-Domstolen har i den forbindelse fastslået, at princippet om ne bis in idem ikke er til hinder for, at en national konkurrencemyndighed kan pålægge en virksomhed en bøde for overtrædelse af de nationale konkurrenceregler og en bøde for overtrædelse af EU-konkurrencereglerne, så længe bøderne står i rimeligt forhold til overtrædelsen, jf. f.eks. sag C-617/17, Powszechny, præmis 39.

Det forhold, at en national myndighed har fundet, at der ikke er grundlag for at gribe ind efter EU’s konkurrenceregler overfor en adfærd, er heller ikke til hinder for, at Kommissionen pålægger sanktioner for den samme adfærd, idet medlemsstaternes myndigheder ikke har kompetence til at fastslå, at EU’s konkurrenceregler ikke er overtrådt.

EU-Domstolens tilgang på konkurrenceområdet er blevet udfordret i litteraturen og anfægtet af flere generaladvokater, herunder af generaladvokat Kokott (sag C-17/10, Toshiba) og generaladvokat Wahl (sag C-617/17, Powszechny). Særligt den omstændighed, at et bærende princip i EU-retten fortolkes og anvendes forskelligt på de enkelte retsområder, er blevet problematiseret. Ifølge generaladvokaterne bør princippet fortolkes ensartet inden for alle områder af EU-retten og – henset til homogenitetsprincippet – særligt under iagttagelse af kravene fastlagt i praksis fra EMD vedrørende artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7 til EMRK (som også indeholder princippet ne bis in idem).

I bpost og Nordzucker har EU-Domstolens Store Afdeling nu taget stilling til rækkevidden af princippet på konkurrencerettens område.

Sag C-117/20 – bpost

I 2011 pålagde den belgiske tilsynsmyndighed for postsektoren bpost en bøde på 2,3 mio. EUR for at have tilsidesat reglen om forbud mod forskelsbehandling på takstområdet. To år senere konstaterede den belgiske konkurrencemyndighed, at bpost med den nye takstordning havde misbrugt sin dominerende stilling. bpost blev som følge heraf pålagt en bøde på ca. 37 mio. EUR.

Sidstnævnte afgørelse blev annulleret af appeldomstolen i Bruxelles i 2016, som fandt, at den var i strid med princippet ne bis in idem. Denne afgørelse endte tilbage hos appeldomstolen efter en ankesag, hvor kassationsdomstolen besluttede sig for at hjemvise sagen. Under sin anden behandling af sagen valgte appeldomstolen at forelægge EU-Domstolen to præjudicielle spørgsmål, som navnlig angik rækkevidden af princippet ne bis in idem i en situation, hvor konkurrenceretten regulerer den samme eller lignende adfærd som den gældende sektorregulering.

EU-Domstolen fastslog, at princippet ne bis in idem ikke er til hinder for, at en juridisk person pålægges en bøde for en overtrædelse af EU-konkurrenceretten, når denne person tidligere har været adressat for en endelig afgørelse angående de samme faktiske omstændigheder for en tilsidesættelse af sektorspecifikke regler.

Dette forudsætter imidlertid ifølge EU-Domstolen, at der skal foreligge klare og præcise regler, som gør det muligt at gennemskue, hvilke handlinger eller undladelser der kan risikere at blive genstand for kumulation af retsforfølgelse og straf. Desuden stilles krav om koordinering mellem de to kompetente myndigheder, at de to procedurer er blevet ført tilstrækkeligt koordineret og i nær tidsmæssig tilknytning, og at alle pålagte sanktioner står i forhold til overtrædelsernes grovhed.

En bestemmelse i den nationale lovgivning, der foreskriver samarbejde og udveksling af oplysninger mellem de berørte myndigheder, kan ifølge EU-Domstolen udgøre en passende ramme herfor, idet den dog overlod det til den nationale ret at undersøge, om en koordinering rent faktisk havde fundet sted.

Sag C-151/20 – Nordzucker

I september 2010 anlagde den østrigske konkurrencemyndighed sag ved Oberlandesgericht Wien, som har kompetence på kartelområdet, med henblik på at få fastslået, at Nordzucker havde overtrådt artikel 101 TEUF og tilsvarende bestemmelser i national ret.

Den tyske konkurrencemyndighed fastslog i mellemtiden i 2014, at alle tre tyske sukkerproducenter havde overtrådt forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler og pålagde bl.a. Süd­zucker en bøde på 195,5 mio. EUR. I afgørelsen gengav den tyske myndighed indholdet af den omtvistede telefonsamtale, som også var et omdrejningspunkt i den østrigske sag.

Da sagen havde fundet sin vej gennem det østrigske retssystem til Østrigs øverste domstol, valgte denne at forelægge en række præjudicielle spørgsmål til EU-Domstolen. Det første spørgsmål angik kriteriet, om den samme beskyttede retlige interesse finder anvendelse i tilfælde, hvor konkurrencemyndighederne i to medlemsstater foruden de nationale regler også skal anvende de samme EU-regler (her artikel 101 TEUF) vedrørende de samme personer og for de samme faktiske omstændigheder.

EU-Domstolen fastslog, at princippet ne bis in idem ikke er til hinder for, at to nationale konkurrencemyndigheder vedtager beslutninger, der fastslår en overtrædelse på grundlag af de samme faktiske omstændigheder, så længe hver beslutning er begrænset til at identificere en praksis med et konkurrencebegrænsende formål eller virkninger i et andet område og/eller på et andet marked. Dette kan ses som en forlængelse af logikken i territorialitetsprincippet, som EU-Domstolen allerede tidligere har præciseret i sin retspraksis på afgiftsområdet.

EU-Domstolen fastslog endelig, at princippet ne bis in idem også finder anvendelse på tilfælde, hvor der ikke er pålagt en sanktion efter national ret, idet bøden er bortfaldet som følge af deltagelse i et leniency-program.

Dommenes betydning

I bpost og Nordzucker præciserer EU-Domstolen sin tilgang til og udvider beskyttelsen under princippet ne bis in idem. Dommene er udtryk for, at EU-Domstolen søger at skabe en balance mellem på den ene side beskyttelsen af den grundlæggende rettighed, der er nedfældet i Chartrets artikel 50, og på den anden side den effektive håndhævelse af konkurrencereglerne.

I takt med den stigende sektorspecifikke regulering i EU kan princippet forventes at få tiltagende betydning. I den forbindelse er det også relevant at fremhæve EU’s nye Digital Markets Act (DMA), som efter sin ikrafttrædelse vil udgøre endnu en reguleringsramme, der vil stå side om side med EU-konkurrenceretten, national konkurrenceret og sektorspecifikke regler. 

Med indførelsen af et civilt bødesystem for virksomheders overtrædelse af konkurrencereglerne i den danske konkurrencelov, har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen nu bl.a. mulighed for at nedlægge påstand om bøde i civile sager. Lovændringen indebærer endvidere et bødeansvar for simpelt uagtsomme overtrædelser af forbuddet mod konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling. I forbindelse med de nye tiltag om bødepålæggelse må det forventes, at der kommer et øget fokus på princippet ne bis in idem, som også har fundet vej ind i lovforslagets almindelige bemærkninger.