Fire nye domme om fortolkning af rammebestemmelserne for statsstøtte under COVID-19

Med de fire domme har Retten anlagt en meget tekstnær fortolkning af rammebestemmelserne. I de fleste af sagerne, der er blevet anlagt til prøvelse af godkendelsen af støtteforanstaltninger under COVID-19-udbruddet, er Kommissionen blevet frifundet, og det har været fornemmelsen, at Retten har haft en vis forståelse for konteksten og det pres, krisen lagde på Kommissionens sagsbehandling.

Men i tre af de fire nye domme, har Retten annulleret Kommissionens afgørelse, hvilket må give anledning til eftertanke hos Kommissionen og medlemsstaterne.

I de to tidligere domme fra Retten, som har annulleret Kommissionens afgørelser om COVID-19 støtte under rammebestemmelserne (sag T-643/20 (Ryanair, KLM) og sag T-665/20 (Ryanair, Condor)), blev udfaldet, at Retten udsatte virkningerne af annullationen, indtil Kommissionen havde mulighed for at vedtage en ny afgørelse. Men med dommene, der blev afsagt henholdsvis den 10. og 24. maj 2023, synes Retten at have lagt krisen bag sig. Det bemærkes, at dommene kan appelleres til EU-Domstolen. Nedenfor gengives kort hovedpunkterne i faktum for hver af de fire sager, samt essensen af Rettens begrundelse.

T-268/21 (Ryanair, Italiensk støtteordning til luftfartssektoren)

Ved dom af 24. maj 2023 annullerede Retten Kommissionens afgørelse af 22. december 2020 om godkendelse af en italiensk støtteforanstaltning der ydede luftfartsselskaber med licens i Italien kompensation for skader forårsaget af COVID-19-udbruddet.

I sagen havde Kommissionen godkendt den omhandlede ordning under artikel 107, stk. 2, litra b, TEUF, uden at indlede den formelle undersøgelse, jf. artikel 108, stk. 2, TEUF.

Retten udtalte, at følger af fast retspraksis, at en afgørelse om ikke at indlede en formel undersøgelsesprocedure skal indeholde en klar og utvetydig angivelse af grundene til, at Kommissionen finder, at bedømmelsen af, om den pågældende støtte er forenelig med det indre marked, ikke giver anledning til alvorlige vanskeligheder.

Retten fandt, at Kommissionen have begået en fejl ved ikke at have begrundet sin konklusion om, at den omhandlede foranstaltning – konkret et krav om betaling af en minimumsløn til de ansatte, der var baseret i Italien – ikke var i strid med andre EU-retlige bestemmelser end bestemmelserne om statsstøtte.

T-238/21 (Ryanair, SAS II)

Med denne dom annullerede Retten Kommissionens afgørelse af 17. august 2020, hvor Kommissionen havde godkendt Sverige og Danmarks planer om individuel støtte, i form af deltagelse i rekapitalisering af SAS, som forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b, TEUF som fortolket efter de midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte under COVID-19-udbruddet.

Støtteforanstaltningen består af udstedelse nye aktier, udstedelse af hybride obligationer og konvertering af eksisterede gæld. Det samlede maksimale støttebeløb udgjorde ca. 11 mia. SEK, hvoraf ca. 6 mia. SEK kunne tildeles af Danmark. Desuden indgik SAS som led i rekapitaliseringsplanen en aftale med eksisterende kreditorer om at konvertere deres gæld til aktier eller hybride instrumenter. Derudover blev nogle af aktierne udbudt på markedet og solgt til private investorer. Danmarks støttebeløb er derfor reelt set lavere end de tilladte 6 mia. SEK.

Som støtte til påstanden om annullation påberåbte Ryanair sig fire anbringender. Retten valgte kun at forholde sig til af et af anbringenderne. Retten tog således udelukkende stilling til, hvorvidt støtteforanstaltningerne lever op til kravene som forudsat i rammebestemmelsernes pkt. 61-62 og pkt. 68-69.

Det følger bl.a. af rammebestemmelserne, at en rekapitaliseringsforanstaltning, i form af enten et hybrid kapitalinstrument eller egenkapitalinstrument, skal indeholde en ”step up”-mekanisme, der trinvist øger statens afkast, for at give støttemodtageren et incitament til at tilbagekøbe statens kapitaltilførsler. Derudover kan Kommissionen acceptere alternative mekanismer, forudsat at de samlet set dels har samme tilskyndelsesvirkning med hensyn til at sikre statens udtræden, dels har en tilsvarende virkning på statens afkast.

I sagen fandt Retten ikke grund til at kritisere Kommissionens godkendelse af det hybride kapitalinstrument, da begge disse krav var opfyldt. Derimod fandt Retten, at Kommissionen begik en fejl ved ikke at sikre, at egenkapitalinstrumentet indeholdt enten en ”step up”-mekanisme” eller en alternativ mekanisme.

På denne baggrund annullerede Retten Kommissionens afgørelse i sin helhed.

T-34/21 (Ryanair, Lufthansa)

Ryanair fik med dom af 10. maj 2023 medhold i, at Kommissionens afgørelse af 25. juni 2020, om ikke at gøre indsigelse mod Tysklands plan om at bidrage med 6 mia. EUR til rekapitaliseringen af Deutsche Lufthansa under COVID-19, var i uoverensstemmelse med til de midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte.

Retten fandt, at Kommissionen begik flere fejl, der samlet førte til, at kommissionens afgørelse måtte annulleres. Bl.a. ved at fastslå i), at Lufthansa ikke var i stand til at finde finansiering på markedet af alle sine behov, jf. rammebestemmelsernes pkt. 49, litra c), ii) ved at undlade at kræve en mekanisme, der gav Lufthansa et incitament til at tilbagekøbe Tysklands kapitalandel hurtigst muligt, jf. rammebestemmelsernes pkt. 61 og 62, iii) ved at se bort fra, at Lufthansa havde en stærk markedsposition i visse lufthavne, jf. rammebestemmelsernes pkt. 72 vii) og ved at acceptere visse tilsagn, der ikke sikrede bevarelsen af en effektiv konkurrence på markedet, hvorved flere betingelser og krav i de midlertidige rammebestemmelser var blevet tilsidesat.

I SAS- og Lufthansa-sagerne udestår nu et arbejde for Kommissionen og medlemsstaterne med at overveje, hvad reaktionerne på dommene skal være. Som kommissær Vestager har udtalt ”all options are on the table”.

Sag T-289/21 (Bastion)

Retten afviste en sag anlagt af Bastion Holding m.fl. mod Kommissionen. Kommissionen havde i den anfægtede afgørelse godkendt en tredje ændring af den oprindelige støtteordning vedtaget af den hollandske stat for små og mellemstore virksomheder i forbindelse med COVID-19-udbruddet i henhold til afsnit 3 i rammebestemmelserne. Den tredje ændring medførte bl.a., at store virksomheder også blev omfattet af støtteordningen.

Bastion gjorde gældende, at Kommissionen havde tilsidesat sin forpligtelse til at indlede formel undersøgelsesprocedure, jf. artikel 108, stk. 2, TEUF, og begrundelsespligten.

Hvad angår Kommissionens pligt til at indlede en formel undersøgelsesprocedure, gjorde Bastion gældende, at den Hollandske støtteordning, der yde kompensation for de faste omkostninger for visse virksomheder, var uegnet til at opfylde formålet om at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi. Ifølge Bastion var støttebeløbet utilstrækkeligt da kompensationen for store virksomheder som Bastion, ikke var nok til effektivt at imødegå omsætningstabet som følge af COVID-19-udbruddet.

Derudover mente Bastion, at statsstøtteforanstaltningen var uforholdsmæssig. Ifølge Bastion var det uforholdsmæssigt store beløb, der indrømmes små og mellemstore virksomheder, hvilket gav dem mulighed for at være mere konkurrencedygtige, eftersom de i henhold til Bastion ikke blev begrænset af deres faste omkostninger. Bastion fandt det desuden uforholdsmæssigt, at små og mellemstore virksomheder kunne modtage næsten det samme støttebeløb til at håndtere likviditetsmangler, som store virksomheder med betydelig flere udgifter.

Retten fandt, at Kommissionen ikke havde grund til at indlede en undersøgelsesprocedure vedrørende den anfægtede afgørelse. I den forbindelse udtalte Retten, at støtteforanstaltninger kan være rettet mod at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, uden at den skal den afhjælpe hele denne forstyrrelse. Derudover fandt Retten, at støtteforanstaltningen ikke var uforholdsmæssig, eftersom Bastion, som er en stor virksomhed, ikke var i en sammenlignelig situation med små og mellemstore virksomheder, da det følger af rammebestemmelserne, at små og mellemstore virksomheder var særligt udsat for alvorlige følger på grund af manglende likviditet under COVID-19-udbruddet. Derudover havde de hollandske myndigheder godtgjort, at det særligt var små- og mellemstore virksomheder, der var berørte, som følge af udbruddet, og som stod for 71% af beskæftigelsen.

Vedrørende anbringendet om tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, fandt Retten, at Kommissionen under COVID-19-udbruddet havde begrundet sin afgørelse tilstrækkeligt til at opfylde kravet om tilstrækkelig begrundelse i artikel 296.

I den forbindelse lagde retten vægt på, at kravene til begrundelse skal ses i lyset af det pres, som Kommissionen var underlagt under COVID-19-udbruddet, hvorefter Kommissionens begrundelse opfyldte de minimumskrav, der måtte gælde under sådant tidspres.