Paks II-dommen: Krav om overholdelse af udbudsreglerne ved tildeling af statsstøtte

EU-Domstolens dom i sag-C-59/23 P, Østrig mod Kommissionen, vedrører Kommissionens godkendelse af statsstøtte efter art. 108, stk. 3, TEUF, og spørgsmålet om, i hvilket omfang Kommissionen skal tage hensyn til udbudsreglerne i den sammenhæng.

STATSSTØTTE TIL PAKS II-KERNEKRAFTVÆRKET

Ungarn indgik i januar 2014 en mellemstatslig aftale med Den Russiske Føderation om at udvide Paks-kernekraftværket i Ungarn med to nye reaktorer, kendt som Paks II. Ungarn udpegede det statsejede selskab MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares (Paks II) til at eje og forvalte reaktorerne, mens Rusland udpegede selskabet Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt (herefter ”JSC NIAEP”) til at stå for opførelsen. Tildelingen af kontrakten skete direkte uden udbudsprocedure. Projektet blev fuldt finansieret af den ungarske stat, herunder med et russisk statslån på EUR 10 mia. suppleret med EUR 2,5 mia. fra Ungarn.

I maj 2015 anmeldte Ungarn støtteforanstaltningen til Kommissionen. Ved afgørelsen af 6. marts 2017 erklærede Kommissionen støtten forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c, TEUF. Kommissionen fandt, at formålet med støtten var, vederlagsfrit at stille to nye kernereaktorer til rådighed for Paks II-værket, samt at den direkte kontrakttildeling ikke skabte en yderligere fordrejning af konkurrencen og samhandlen på markedet for energi. Derfor var der ifølge Kommissionen ikke anledning til at vurdere overholdelse af EU’s udbudsregler i afgørelsen. Kommissionen henviste i den sammenhæng til, at den havde indledt en traktatbrudssag mod Ungarn angående overholdelsen af udbudsreglerne, men havde fundet, at reglerne konkret var overholdt, da den direkte tildeling var begrundet i tekniske årsager.

Østrig anlagde i februar 2018 et annullationssøgsmål til prøvelse af Kommissionens statsstøtteafgørelse. Østrig gjorde gældende, at den direkte tildeling af kontrakten til JSC NIAEP uden udbudsprocedure stred mod EU’s udbudsregler, og derfor skulle indgå i vurderingen af statsstøttens forenelighed. 

Den Europæiske Unions Ret (herefter ”Retten”) frifandt ved dom af 30. november 2022 Kommissionen, hvilket fik Østrig til at iværksætte en appel til prøvelse af Rettens dom for Domstolen med påstand om, at både Rettens dom og Kommissionens afgørelse skulle annulleres.

KOMMISSIONENS FEJL I VURDERINGEN AF PAKS II-STØTTEN

Domstolen henviste til artikel 108, stk. 3, TEUF, og til fast praksis, hvorefter Kommissionen ikke kan godkende en støtteforanstaltning, hvis dens gennemførelse indebærer en tilsidesættelse af EU-retten. Særligt når gennemførelsesforanstaltninger er uløseligt forbundet med støttens formål, skal de indgå i vurderingen. Dette følger af praksis, bl.a. Iannelli & Volpi (74/76) og Kommissionen mod Braesch (C-284/21 P), som fastslår, at statsstøtte ikke kan anses for forenelig, hvis den gennemføres på en måde, der strider mod andre EU-retslige regler (præmis 52-54).

I modsætning til Retten slog Domstolen fast, at opførelsen af de to nye reaktorer var et nødvendigt element i gennemførelsen af den anmeldte støtte (præmis 64). Den direkte kontrakttildeling til det russiske selskab JSC NIAEP var derfor uløseligt forbundet med støtteforanstaltningens formål om vederlagsfrit at stille to kernereaktorer til rådighed for Paks II-værket. Kommissionen var derfor forpligtet til at kontrollere, om tildelingen var forenelig med EU’s udbudsregler. 

Domstolen fremhævede også, at støtten var øremærket til udvikling, opførelse og idriftsættelse af reaktorerne og blev udbetalt direkte til JSC NIAEP i takt med byggeetaperne. Denne konstruktion betød, at kontrakttildelingen til JSC NIAEP var uadskilleligt knyttet til støttens formål og derfor måtte inddrages i vurderingen af dens forenelighed med EU-retten.

Endvidere vurderede Domstolen Kommissionens begrundelse og fandt, at artikel 296, TEUF, var tilsidesat. Kommissionen havde alene henvist til en tidligere traktatbrudsprocedure, som den indledte mod Ungarn i 2015 på baggrund af den direkte kontrakttildeling til JSC NIAEP uden forudgående udbud. Proceduren vedrørte netop spørgsmålet om, hvorvidt Ungarn havde tilsidesat EU’s udbudsregler i forbindelse med Paks II-projektet. Kommissionen afsluttede dog sagen efter at have vurderet, at tildelingen kunne ske uden udbud, og anvendte herefter denne vurdering som henvisning i sin statsstøtteafgørelse. 

Domstolen præciserede, at en sådan generel henvisning til en tidligere traktatbrudssag ikke udgør en tilstrækkelig begrundelse. Kommissionen burde selvstændigt og konkret have forklaret, hvorfor kontrakttildelingen kunne anses for lovlig i statsstøttekonteksten. Den manglende forklaring gjorde det umuligt for de berørte parter at forstå ræsonnementet og for Domstolen at udøve sin prøvelsesret (præmis 107-109).

Domstolen besluttede selv at træffe endelig afgørelse i sagen og annullerede både Rettens dom og Kommissionens statsstøttegodkendelse (præmis 119-124).

Domstolen præciserer, hvornår Kommissionen er forpligtet til at inddrage andre EU-retslige regler, herunder udbudsreglerne, i vurderingen af en støtteforanstaltning. Dommen kan få indflydelse på fremtidige statsstøttesager, hvor tildelingen af kontrakter indgår som en integreret del af støtten.

MANGLENDE OVERHOLDELSE KAN LEDE TIL MANGLENDE GODKENDELSE

Indtil for ganske nyligt har udbudsreglerne kun i begrænset omfang været genstand for dybdegående overvejelser i forbindelse med statsstøttevurderinger fra Kommissionen og EU’s domstole.
Paks II-dommen viser imidlertid det tætte samspil, der er mellem udbuds- og statsstøttereglerne. 

Dommen tydeliggør, at manglende overholdelse af udbudsreglerne kan lede til, at en støtteforanstaltning ikke godkendes. Det gør det afgørende at samtænke alle dele af et projekt, herunder finansiering, kontraktstruktur og gennemførelsesforanstaltninger, når der søges om statsstøtte. 

Den tilgang Domstolen anlægger i Paks II-dommen adskiller sig fra NFS-dommen (sag C-28/23), hvor Kommissionen havde godkendt statsstøtte til opførelsen af et fodboldstadion uden at undersøge, om udbudsreglerne var overholdt. Kommissionen havde i sin statsstøtteafgørelse ikke undersøgt om tilskudsaftalen faktisk udgjorde en offentlig kontrakt, men Domstolen fandt, at en overtrædelse af udbudsreglerne under alle omstændigheder var “irrelevant for vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed.” Her var tildelingen af den offentlige kontrakt altså ikke uløseligt forbundet med støttens formål.

Kommissionens tilgang i Paks II-afgørelsen kan anskues som udtryk for en tilgang, hvor støttens effekter isoleres til et primært marked (konkret el-markedet, som Paks II-værket agerer på). Det er der andre eksempler på i Kommissionens praksis. Se f.eks. Kommissionens afgørelse af 29. september 2023 i sag SA.105781, hvor Kommissionen lagde til grund, at forholdet mellem hovedentreprenør og underentreprenør ikke kunne påvirke støttens forenelighed, fordi de opererede på forskellige markeder. Valget af underleverandører – og effekter på dette afledte marked – blev derfor anset for uden relevans i vurderingen af statsstøtten.

I Paks II-dommen fandt Domstolen konkret, at en tilsidesættelse af udbudsreglerne netop kan få konsekvenser på andre markeder (markedet for opførelse af kernereaktorer). Dermed understreger dommen, at statsstøttevurderingen også omfatter indirekte markedsvirkninger.

Selvom der således fortsat er nogen uklarhed om retsstillingen, blev dommen afsagt af Domstolens store afdeling (i modsætning til NFS-dommen der blev afsagt af tre dommere) og kan måske ses som en afvisning af den linje Kommissionen indtil videre har lagt i vurderingen af, om overholdelsen af udbudsreglerne skal indgå i statsstøtteforenelighedsvurderingen.  

Vores temaekspertgruppe i snitflader mellem udbud/statsstøtte/konkurrenceret er klar til at hjælpe, hvis man er i tvivl om samspillet mellem reglerne.