Kommuners ansvar for umenneskelig eller vanærende behandling efter EMRK art. 3

I anledning af de såkaldte Slagelse- og Esbjergsager (gengivet i U.2017.3272Ø og U.2018.2013H) er der i de seneste år kommet øget fokus på sager om bl.a. anbringelse af omsorgssvigtede børn og ansvar for manglende indgriben over for krænkelser af børn. Det seneste eksempel fra retspraksis er dommen gengivet i U.2021.2254Ø, hvor Bornholms Regionskommune blev dømt til at betale kr. 300.000,- i godtgørelse for krænkelse af EMRK art. 3, fordi kommunen havde forsømt sin forpligtelse til at sikre et barn mod umenneskelig og nedværdigende behandling.

Kompensationskrav efter EMRK art. 3 er de seneste år også fremsat over for regioner og kommuner i sager om magtanvendelse, uberettiget psykiatri tvang, omsorgssvigt på plejehjem og andre botilbud, m.v.   

Med fokus på art. 3 forsøger vi i denne artikel at belyse tendensen nærmere. Vi ser bl.a. på, om tendensen har medført en skærpet ansvarsvurdering, om tendensen giver grundlag for fremsættelse af større kompensationskrav, og hvilke konsekvenser retsudviklingen har for kommuner.

Ansvarsvurderingen ved krænkelser af EMRK art. 3

Siden Højesterets dom om meldepligt i Center Sandholm må det lægges til grund, at myndighederne kan ifalde ansvar, selv om der ikke er handlet culpøst. Der gælder således et objektivt ansvar, såfremt den offentlige myndighed har krænket en beskyttet rettighed i EMRK.

Ved vurderingen af, om der er sket en krænkelse af art. 3, skal der efter fast retspraksis fra EMD foretages en vurdering af, om myndigheden har tilsidesat sine positive forpligtelser til at beskytte borgere mod umenneskelig eller vanærende behandling.

Slagelse- og Esbjergsagerne og U.2021.2254Ø angik alle spørgsmålet om, hvorvidt kommunerne havde overholdt deres positive forpligtelser efter EMRK art. 3 til at gribe ind, såfremt kommunerne vidste eller burde have indset, at der var en risiko for, at børn ville blive udsat for overgreb, vanrøgt eller misbrug.

I sager om krænkelser af børn er det således overladt til domstolene at foretage en konkret vurdering af kommunernes subjektive viden eller burde viden om et eventuelt overgreb, og om det forhold, at kommunen ikke greb ind over for dette overgreb, udgør en krænkelse af kommunens positive forpligtelse efter art. 3. Det kan også formuleres således, at kommunens passivitet efter en konkret vurdering kan udløse en krænkelse. Hvis dette er tilfældet, vil den blotte krænkelse betyde, at kommunen ifalder ansvar på objektivt grundlag.

Vurderingen af, om borgeren har været udsat for en behandling, som er omfattet af art 3, må foretages på baggrund af praksis fra EMD. Det kan udledes af praksis, at en behandling udgør en krænkelse af art. 3, såfremt den ud fra en konkret vurdering af de foreliggende omstændigheder har medført intens fysisk eller psykisk lidelse hos offeret, og at behandlingen er nedværdigende, såfremt den har medført en følelse af frygt, angst eller mindreværd, som var egnet til at ydmyge eller nedbryde vedkommende. Hvis offeret er sårbart, herunder på grund af ung alder, følger det af praksis fra EMD, at der alt andet lige skal mindre til at anse en behandling for at udgøre en krænkelse.

Udmåling

Med afsæt i det objektive ansvar imødekommer de danske domstole som det klare udgangspunkt påstande om betaling af godtgørelse af et ikke-økonomisk tab, såfremt der er konstateret krænkelse af EMRK art. 3, og såfremt kravet om godtgørelse i øvrigt har været velbegrundet.

Som det fremgår af præmisserne i Slagelse- og Esbjergsagerne og flere andre domme, herunder U.2021.2254Ø, er den nationale hjemmel for udbetaling af kompensation art. 13 læst i sammenhæng med princippet i erstatningsansvarslovens § 26.

Princippet i erstatningsansvarslovens § 26 om tort anvendes således som grundlag for udmåling af godtgørelser i overensstemmelse med konventionsforpligtelserne. Godtgørelseskrav fremsættes ikke alene efter erstatningsansvarslovens § 26, idet bestemmelsen er for snæver til at kunne dække de mange tilfælde, hvor der kan ske krænkelser af EMRK, idet EMRK kan krænkes på en måde, der langt fra ville berettige til tort efter dansk ret. Hertil kommer, at godtgørelsen udmåles i et væsentligt lavere interval, såfremt godtgørelsen alene udmåles efter erstatningsansvarslovens § 26.

Kompensation efter EMRK art. 13 kan bestå i erstatning for et økonomisk tab eller godtgørelse af et ikke-økonomisk tab.

I sager om kommuners umenneskelige eller vanærende behandling af borgere ses det ofte, at borgeren ikke er påført et personskadekrav efter erstatningsansvarslovens §§ 1-5. Hertil kommer, at det ofte er vanskeligt at dokumentere årsagssammenhæng mellem den umenneskelige eller vanærende behandling og et eventuelt personskadekrav, især hvis der er tale om psykiske gener, som først manifesterer sig mange år efter, at borgeren har været udsat for behandlingen. Erstatning og godtgørelse efter erstatningsansvarslovens §§ 1-5 forudsætter desuden, at ansvarssubjektet har handlet ansvarspå-dragende.

På den baggrund ses i stigende grad, at der alene fremsættes godtgørelseskrav af et ikke-økonomisk tab efter art. 13 læst i sammenhæng med princippet i erstatningsansvarslovens § 26. Der er dog intet til hinder for, at der både fremsættes krav om erstatning og godtgørelse efter erstatningsansvarslovens bestemmelser samt krav om betaling af godtgørelse af et ikke-økonomisk tab efter EMRK, såfremt betingelserne efter begge retsgrundlag er opfyldte.

De nationale domstole skal ved udmålingen fastsætte godtgørelsen i overensstemmelse med EMD’s praksis. Det indebærer, at godtgørelsen skal fastsættes skønsmæssigt i forhold til den enkelte sag, og at der ved udmålingen bl.a. skal tages højde for krænkelsens varighed, grovhed, intensitet og skadevolderens skyld. Den udmålte godtgørelse skal så at sige afspejle krænkelsens omfang og grovhed.

EMD opererer med mindstebeløb, referencebeløb og maksimumbeløb for forskellige typetilfælde, hvor referencebeløbet er udgangspunktet, der kan reduceres eller forhøjes under hensyn til de konkrete omstændigheder. Ved umenneskelig og nedværdigende behandling efter art. 3 opererer EMD med beløbene: EUR 10.000, 40.000 og 80.000.

På baggrund af en gennemgang af den nyeste retspraksis fra de danske domstole, herunder U.2021.2254Ø, kan det konstateres, at udgangspunktet hidtil har været godtgørelser på kr. 300.000, hvilket er i overensstemmelse med EMD’s referencebeløb.

Sammenfatning og refleksion

Det må først og fremmest lægges til grund, at EMRK i dansk ret kan danne selvstændigt grundlag for borgeres krav mod kommuner.

I relation til ansvarsvurderingen kan det konstateres, at der gælder et objektivt ansvar for kommuner, såfremt de har krænket EMRK art. 3. Hvorvidt der er sket en krænkelse af art. 3 i den konkrete sag, beror på en fortolkning af den righoldige praksis fra EMD.

Ansvarsvurderingen er således strengere end den sædvanlige culpavurdering. Dette understøttes af det forhold, at ansvarsstandarden traditionelt er lempelig for offentlige myndigheder henset til den flerhed af interesser, offentlige myndigheder skal tilgodese under deres myndighedsudøvelse.

Retsudviklingen skærper således kravene til kommuners handlepligt og årvågenhed på potentielle krænkelser indenfor kommunens ansvarsområder.

EMRK har således i dag som følge af sin bredere beskyttelse og en omfattende og fintmasket retspraksis fra EMD på flere områder sat sit tydelige præg på området for konventionskrænkelser. Retstilstanden skærper desuden kommuner og eventuelle repræsentanters forpligtelse til løbende at holde sig ajour med praksis fra EMD.

I tilknytning til den skærpede ansvarsvurdering skal det fremhæves, at borgere kan fremsætte godtgørelseskrav som følge af et ikke-økonomisk tab, og at godtgørelsesniveauet er i størrelsesordenen kr. 300.000, -. Størrelsen på de fremsatte godtgørelseskrav bør selvsagt ikke have en selvstændig betydning for kommuners handlepligt og årvågenhed, men det kan ikke udelukkes, at beløbenes størrelse vil skabe en øget opmærksomhed, ikke mindst i pressen, på sager om konventionskrænkelser.      

Afslutningsvis skal det bemærkes, at sager om omsorgssvigtede børn ofte indeholder en forældelses- og passivitetsproblematik, idet sagerne ofte anlægges adskillige år efter, krænkelserne har fundet sted. I den forbindelse er det væsentligt at fremhæve, at landsretten i U.2017.3272Ø fandt, at de danske forældelsesregler ikke skulle bringes i anvendelse i den konkrete sag, da der forelå en krænkelse af art. 3. I den forbindelse blev der desuden lagt vægt på, at et civilt søgsmål mod kommunen var sagsøgernes eneste mulighed for at få fastslået kommunens ansvar og dermed deres eneste effektive retsmiddel efter art. 13.